2017年城投藍皮書摘選|PPP模式在城投公司運用分析

目前，我國正處于經濟轉型升級、加快社會主義建設的關鍵時期，也處于新型城鎮化發展的重要時期，而要加速完善城鄉規劃、基礎設施、公共服務等的一體化發展，地方政府首要面臨著城鎮化建設投融資的問題。近年來，隨著我國對城鎮交通、教育、醫療等公共設施建設的投資規模不斷增大，作為發展中國家在資金籌措以及管理方面的不足日益明顯，政府財政壓力以及債務規模不斷增大，迫切的需要改變傳統的投融資模式來解決這一問題。在這一現狀下，PPP模式作為一種市場化的公共服務管理方式越來越受到人們的重視。

2016年PPP項目在數量和投資上有了顯著的提升，除了運用于交通工程、片區開發等較為成熟的基礎設施領域外，在養老、醫療、文化、體育等服務行業中也得到了廣泛的應用，并取得了較好的成績[1]。具體情況如下：

（一）國家PPP項目數量和投資顯著增多，落地率穩步提升。2015年末國家示范項目為205個，投資6267億元，對比2015年，2016年國家示范項目數量同比增長152%，達到516個；投資同比增長87%，達到1.17萬億元。全國入庫項目自年初的6997個增長至年末的11260個項目，投資額由年初的8.1萬億元增至13.5萬億元，項目數及投資額都有大幅提高，分別增長61%、66%，并按月呈持續穩步上升的狀態。截止到2016年12月31日全國PPP項目情況如表1-1。全國PPP項目落地率穩步提升，其中第一批示范項目已全部落地，第二批示范項目的落地率為62.4%，第三批示范項目的落地率為42.9%。全國入庫項目落地數由2016年1月末的293個增長到1351個，增長了1058個；落地率從1月末的19.6%增至31.6%，總體處于穩步上升狀態。

表1- 1  全國PPP項目情況

數據來源：財政部PPP中心整理。

（二）各階段項目數量和投資額有較大的變化。PPP項目按全生命周期分為識別、準備、采購、執行和移交5個階段。按項目階段來講，2016年三批示范項目數量和投資總額情況如圖1-1和圖1-2。由于第三批國家示范項目在10月份公布，12月末的數量和投資額比前二批項目有大幅度的增加。整體來看，到2016年末，處于識別階段的項目及投資額減少，而處于執行結段的項目及投資額都有大幅度提升。從整體上看，目前入庫項目大多數處于識別階段。

圖1- 1  各階段國家示范項目數量對比

 數據來源：財政部PPP中心整理。

圖1- 2  各階段國家示范項目投資額對比

  數據來源：財政部PPP中心整理。

（三）涉及區域不斷擴大。國家示范項目由第一批覆蓋11個省份到第三批覆蓋30個省份，覆蓋區域不斷擴大。山東居全國第一，已有37個示范項目簽約落地。從入庫項目數上看，貴州以1788個排在首位，第二位是山東（含青島）1087個，第三位新疆852個，緊隨其后是四川848個，內蒙古828個位居第五位，前五名合計占入庫項目總數的48.0%，投資額占入庫項目總投資的42.4%。從PPP項目數量和投資額上可以看出，PPP項目出現較少的一類是經濟發達的直轄市，比如北京、上海；另一類是經濟相對落后的省份如西藏。相對邊遠與經濟欠發達的地區如貴州、四川對PPP項目寄予了高度重視。

（四）涉及行業顯著增多。國家示范項目庫共包括市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、水利建設、能源、城鎮綜合開發等共計19個一級行業。落地示范項目涉及的行業中，居前三位的是市政工程類、交通運輸類、生態建設和環境保護類占比分別達到50%、10%和8%，其中市政工程類自5月份以來一直穩居首位，見圖1-3。與落地示范項目相比，入庫項目中項目數前三名的是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發3個行業，前三名占入庫項目總數54%。與1月末相比，新增入庫項目中市政工程、交通運輸、旅游和城鎮綜合開發4個行業的新增項目數較多。截至12月末，各行業PPP項目投資額均有增加。其中，投資額居于前三名的是市政工程、交通運輸、城鎮綜合開發，合計占入庫項目總投資的68%。新增投資額與1月末相比，新增投資額較多的行業使交通運輸、市政工程、城鎮綜合開發和旅游。 

圖1- 3  12月末落地示范項目行業分布   

數據來源：財政部PPP中心整理。

（五）政府付費類和可行性缺口補助類項目比例逐步提高。截至2016年12月末，全國入庫項目數量上，按照三種回報機制統計，使用者付費項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目比例為42：32：26。從投資上，使用者付費項目、政府付費項目、可行性缺口補助項目比例為34：25：41，如圖1-4。全年政府付費項目占比32%，可行性缺口補助項目占比26%，二者比重逐步提高到占60%左右，使用者付費項目比重逐步下降到占40%左右。

圖1 - 4  項目數和投資額按回報機制分布

數據來源：財政部PPP中心整理。

城投公司實際上是投融資平臺公司，是由計劃經濟向市場經濟轉化進程的產物。在過去20多年發展過程中，城投公司積極參與到城市基礎設施的建設中，在融資和建設兩方面相互影響，從而成為政府在建資金管理、工程建設等方面的監督者，充分體現了政府的意志。國發[2014]43號的實施，標志著地方政府債務管理體制進入全面深化改革的新階段，提出地方政府融資渠道放寬，同時將不得再通過投融資平臺舉債[2]。地方政府自主發債和剝離平臺公司政府融資職能的改革倒逼城投公司轉型，這也是國資國企市場化、可持續化改革的必然趨勢。

現階段，城投公司作為特殊的國有企業，在PPP模式下扮演的角色是多元化的。一方面，城投公司與政府公益性的投資較為契合，長期承接政府公益性項目，有較低的投資回報要求，再加上其擁有豐富的運作經驗，能夠代表政府的利益，可以作為政府方參與PPP項目。目前，我國處于投融資體制改革的快速發展時期，由市場配置資源已成為經濟發展的主要趨勢，城投公司已開始豐富市場化運作經驗，以提高資產利用效率和獲取更多經營效益為目標，逐步轉化為滿足目前投融資模式創新需要的政府平臺。雖然城投公司的政府融資功能已被剝離，但其自主發展的投資職能、項目建設管理職能以及業務代表職能依然保留，在政府與社會資本合作的情況下，政府職能發生改變，主要充當規則制定者和監管者，而作為擁有豐富項目運作經驗和社會資源的城投公司，能夠更好地代表政府開展合作，從而實現國有資產保值增值。

另一方面，城投公司對于政府來說是更容易接受的企業資本，也可以作為獨立的社會資本參與PPP項目，關鍵在于國發[2014]43號發布后其政府融資職能已經剝離。關于社會資本的范圍，《PPP項目合同指南（試行）》中定義是“依法設立且有效存續的具有法人資格的企業，包括民營企業，國有企業、外商企業和外商投資企業。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區內的PPP項目”，可見，對社會資本范圍的界定并沒有排除國有企業，不應該只限于民營和外資，還應該包括商業化的國有企業，而政府融資平臺除不在本級政府轄區內依然可以作為社會資本參與到PPP項目中。需要指出的是，按照國辦發[2015]42號文第13條規定“大力推動融資平臺公司與政府脫鉤，進行市場化改制，健全完善公司治理結構，對已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地政府和社會資本合作項目，通過與政府簽訂合同方式，明確責權利關系。”改造完成后的城投公司完全不受地域限制，由于是地方性的國有企業，在信息獲取、項目協調方面比民營企業、外商企業等更具有優勢。城投公司在剝離政府融資職能進行市場化轉型后仍將是PPP項目的重要參與力量，能和其他社會資本一樣以競爭的方式參與到項目運作中。

PPP模式的發展是我國新型城鎮化發展中的重大改革，也是當前城投公司轉型的重要依托。國家開發銀行董事長胡懷邦曾提出為了響應《國家新型城鎮化規劃》的要求，需要建立規范的城市投融資機制，促使各種市場化投資主體以特許經營等方式參與到城市基礎設施建設中來?？梢娡茝V運用政府和社會資本合作模式（PPP模式）具有重要意義。對城投公司而言，應因政策而“生”，又因政策而“變”，在剝離融資平臺公司政府融資職能的情況下，城投公司應該在國家實行投融資機制改革、大力發展PPP模式的契機下，在新型城鎮化建設項目對接中實現商業模式創新，把PPP模式作為城投公司轉型的一個突破口。

（一）推廣運用PPP模式，促進政企分開，政事分開。PPP模式改變了政府職能，減輕了政府財政負擔。政府相關部門職能轉變為市場規則制定以及監管，提高了政府的宏觀把控能力，充分發揮了市場配置資源的決定性作用。在PPP模式下，城投公司向自主經營實力的準市場化主體轉型，承擔設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任，實現經營模式的創新，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型。

（二）推廣運用PPP模式，實現城投轉型的平穩著陸。國發[2014]43號實施之后，城投公司轉型的方向是比較明確的。對于純公益性的城市基礎設施建設及其它項目一般由政府發行債券融資并償還，無法市場化的城投公司只能退出；對于有部分收益的公益性事業投資和運營，社會資本按照市場化原則舉債并承擔償債責任，并通過特許經營或政府補貼獲取長期穩定的利益。城投公司可在市場化同時作為社會資本出資方以PPP形式參與政府項目運作。城投公司最終轉型為市場化主體，按市場化運行，參與市場競爭，承擔的經營性項目，要與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業債務。而在整個城投公司轉型期間，PPP模式無疑為城投轉型加了一塊墊板，使城投公司不至于在被剝離政府融資職能之后立即被市場淘汰，實現城投公司轉型的平穩過渡。

（三）推廣運用PPP模式，突破城投公司的地域局限。城投公司在過去發展過程中，大部分承擔的是本地區的基礎建設任務，很少“走出去”參與其他地區的建設，這一方面是由于地方政府普遍擔心本地平臺對外服務遇到風險時，仍需要本地財政救助；另一方面是自身缺乏具有融資、建設、運營等方面綜合能力，難以實現真正有效的競爭態勢。PPP模式的推出，需要具有綜合能力優勢的潛在投資運營商的參與，發達地區的城投公司在本地已經有幾十年的經驗積累，是非常稀缺的資本。在深入全面推進PPP模式的過程中，發達地區的綜合實力較強的城投公司可以打破地域的局限，參與到全國的公共基礎設施建設中，服務于更廣闊的地域。